17省份出台“地方版”户改方案 均涉居住证

    来源:北京青年报 作者:李唐宁 林远 2015-06-10 08:59:00 编辑:陈丽琴

      “地方版”户籍制度改革意见正加速出台。记者梳理各地公开材料发现,截至目前,已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区,也推出了一些市级层面的改革意见。

      从意见内容看,几乎所有省份都提出建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等,但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式,农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,目前还没有统一的解决方案。

      挈领

      17省份出台户改方案

      居住证制度成为抓手

      记者初步统计发现,全国31个省区市中,至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区,亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外,根据各地的政府工作报告,北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件,或实行及健全居住证制度等相关措施。

      2014年7月底,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见,统筹考虑,因地制宜,抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施,并向社会公布”。

      记者发现,在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中,几乎所有省份都提出了建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

      据了解,《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序,有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

      紧迫

      近半省份仍未出细则

      特大城市改革遇难题

      距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间,但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为,户籍制度改革的实际进展不尽如人意,其中有改革成本巨大等客观原因,但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

      记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现,这些城市均明确居住证申请门槛,但积分落户并未在所有城市出台,已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

      有观点认为,户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务,这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者,地方政府改革积极性不高,导致其在具体实施中比较消极被动。

      “未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化,我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延,我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡昉表示,现在特大型城市推进户籍改革,确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题,甚至可能有贫民窟等问题,少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是,要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重,不能把这个范围过分扩大。

      北京理工大学教授胡星斗表示,现在中小城市已基本上放开限制,可以自由落户,大城市却控制得比较厉害。

      “城市越大,人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多,相对于13亿多的人口基数来说,中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口,就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为,过去强调就地转移人口,就地就业,发展小城镇,大城市好像由于人满为患就不宜发展,这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题,与城市规模没有关系。

      蔡昉也认为,“要对症下药,不要因噎废食”,户籍制度改革的顶层设计权在中央,但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法,把成本分担、红利共享实实在在地落实下去,可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

      难点

      涉及土地问题时多采取“模糊处理”

      值得注意的是,在已经出台的“地方版”户改意见中,对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式,但仍然需要进一步试点。不过,几乎所有地区都明确,现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

      “土地涉及多方利益,是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者,本轮户籍改革的一大原则是,国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩,并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系,更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说,这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。

      土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为,土地制度改革需要尽快取得突破,否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况,最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动,将促使农地确权等基础工作进程进一步加快,相关法律修订也将提上日程。

      “现有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人,似乎很不同,其实很有共性。”一位业内专家告诉记者,农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证,如今户籍改革已经启动,相应的土地制度改革如果不尽快取得突破,有可能会出现两种制度不相匹配的情况,最终拖累户籍改革整体进程。

      李国祥认为,长远来看,应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法,目前有的地方正在探索,例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去,在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权,但这也是一种改革时期的过渡方式。

      中国户籍制度50年的变化

      1950年代,限制农民进城

      建国初期,我国没有严格的户籍管理制度,人们可以自由迁徙。1953年,为减少城市的人口压力和就业压力,保障城市经济发展,国家开始制止农民盲目流入城市。从农村中盲目流入城市的人,被简称为“盲流”。

      1958年,全国人大常委会通了《中华人民共和国户口登记条例》,包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记,以法律形式严格限制农民进入城市,并限制城市间人口流动。从此,城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”,城乡分割的二元经济模式得以确立。

      1980-1990年代,发身份证,施行蓝印户口

      1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》,人不分城乡均发身份证验证身份,方便人口流动自由择业。

      上海、深圳、广州等改革开放的前沿城市,在上世纪90年代中后期开始施行“蓝印户口”政策。

      新世纪以来,小城镇户口放开大城市改革缓慢

      1997年,公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确提出农民可以办理小城镇常住户口的情况。

      2001年10月1日,中国以两万多个小城镇为重点,推行户籍制度改革,在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。

      江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地启动户籍改革。广东省更进一步,决定按照实际居住地登记户口的原则,实行城乡户口登记管理一体化。

      目前,作为特大城市,上海、广州、深圳都已经采取了积分落户政策。(腾讯新闻综合新京报等报道)

      事实+

      居住证制度如何影响百姓生活

      若居住证制度全面推行,会影响多少人?根据国家统计局统计,2013年全国共有2.45亿的流动人口。居住证制度全面推行将直接影响这2.45亿人口。具体来看,居住证制度会带来哪些影响?从目前已推行居住证的城市来看,居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的多项权利,包括免费接受义务教育、平等劳动就业等,并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助。

      全面实施居住证制度后,各地已自发探索的居住证制度或许将迎来一场洗牌。但若想与户籍人口立即“同城同权”并不现实。首先,暂住证和居住证虽只一字之差,但官方和民间对居住证的期待却有所不同:官方期待通过居住证来加强流动人口管理,而流动人口期待通过居住证享受更多公共服务和市民待遇。

      不仅如此,居住证的改革,只是一个新的起点,未来仍有许多问题需要解决。比如,北京大学社会学系教授陆杰华指出,目前大城市,尤其是特大城市出台的居住证及落户制度,比较偏向于高端人才,对于农民工而言,门槛依旧很高。此外,城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。

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